Cesta pro smysluplnou veřejnou správu? Oddělit politiku od byrokracie

Budoucí správní reforma se neobejde bez vyřešení otázky okresů

Reforma naší veřejné správy na přelomu tisíciletí nedopadla dobře. Zůstala po ní zmatečná veřejná správa se svým smíšeným modelem, nevhodně mísícím zájmově odlišné správní systémy státní správy a územní samosprávy. Prakticky chybí regionální samospráva, která by znamenala skutečnou územní decentralizaci státní moci. Jaké jsou cesty pro nápravu?

Přečtěte si: Veřejná správa je nesrozumitelná, dodnes doplácíme na zpackanou reformu.

Jaké jsou možnosti nápravy nesmyslně nastavené veřejné správy, je vcelku jednoduchou otázkou. Její řešení ale bude možné až v okamžiku, kdy společnost dospěje k poznání, že dosavadní správní vývoj se ubírá nesprávnými cestami – kdy se téma nápravy současného stavu stane tématem politickým.

Oddělit samosprávu od “eráru”

Jde o jednak o očištění výkonu státní správy od politických vlivů územní samosprávy, spojené s obnovením a rozšířením územní sítě orgánů státní správy a o změnu velikosti vyšších územních samosprávných celků, umožňující decentralizaci státní moci.

Po institucionálním oddělení výkonu státní správy a územní samosprávy bude třeba vyřešit, jak by měly vzájemně kooperovat vrchnostenská státní správa a vrchnostenská území samospráva:

Vrchnostenská státní správa je svojí podstatou mocenská regulace jednání osob, prováděná orgány státní správy a směřující k ochraně veřejného zájmu. Je-li veřejný zájem formulován téměř výlučně v zákonech státu, je pojem státní správa vnímán jako správa centrální, do níž se promítá jen vůle centrálních orgánů státu. Tedy jako prostý opak či protipól územní samosprávy. To však není zcela přesné.

Územní samospráva je oprávnění místních nebo regionálních volených orgánů samostatně spravovat místní nebo regionální veřejné záležitosti. Stejně jako státní správa má i územní samospráva stránku fiskální a vrchnostenskou. Vrchnostenská územní samospráva ovšem předpokládá formulaci „obecního“ nebo „regionálního“ veřejného zájmu do vlastních právních norem. Lze tedy říci, že míra této vlastní normotvorby je měřítkem úrovně územní samosprávy.

Územně samosprávné celky však nemají k prosazení svého vrchnostenského postavení a k výkonu svých právních norem vlastní systém správních orgánů. To zajišťuje hierarchicky organizovaný systém orgánů státní správy, existující a fungující mimo politický dosah územně samosprávných celků.    

V tomto smyslu je možno na státní správu pohlížet jako na proces, či procesní instrument, který slouží k výkonu nejen právních norem státu, ale i právních norem územně samosprávných celků. Tyto právní normy se v daném správním obvodu stávají rovnocenným hmotněprávním pramenem rozhodování místně příslušných orgánů státní správy. Z pohledu teritoriálního dosahu či významu pak správní orgány nebudou vykonávat jen „státní“ správu, ale vlastně také správu „zemskou“ nebo správu „obecní“. Adjektivum „státní“ by pak odráželo jen ten fakt, že veškerá vrchnostenská správa na všech úrovních se v důsledku vždy opírá o moc státu a je prováděna správním systémem státu.

Po tomto vysvětlení se můžeme zabývat prostorovou organizací výkonu státní správy nezávisle na prostorovém rozložení územní samosprávy; tím není řečeno, že v rozporu s ním.

Návrat okresů

Jednoduché řešení územně správního členění pro výkon státní správy se nabízí ve využití současného územně správního členění na okresy, správní obvody obcí s rozšířenou působností (obce III. typu) a správní obvody obcí s pověřeným obecním úřadem (obce II. typu). Výhodou tohoto postupu by byla minimalizace změn, zachování současné soudní a policejní organizace i územní organizace výkonu specializovaných správních agend.

Problém je s tím, že části historické Moravy jsou dosud zakomponovány do “socialistických” okresů z roku 1960, které jsou součástí nemoravských krajů. Jde o Dačicko v Jihočeském kraji a Svitavsko s Moravskotřebovskem v Pardubickém kraji. Bude tedy třeba provést úpravy ve struktuře okresů.

V případě Dačicka lze tento problém velmi jednoduše řešit tím, že celý současný správní obvod obce III. typu Dačic bude přiřazen z okresu Jindřichův Hradec k okresu Jihlava, kam dlouhodobě spáduje.

Komplexnějším řešením by ovšem bylo vytvoření nového okresu Dačice ze správního obvodu této obce III. typu, správního obvodu obce II. typu Jemnice a katastrálních území obcí v okrese Znojmo, které se nacházejí západně od řeky Dyje. Takto by se nový okres Dačice přiblížil k dostatečnému počtu 40 tisíc obyvatel.

Větším problémem je Svitavsko. Okres Svitavy zaujímá současně správní obvody obcí III. typu Moravské Třebové, ale i Poličky a Litomyšle, které historicky náleží k Čechám. Svitavsko, Moravskotřebovsko a Poličsko mezoregionálně dlouhodobě spádují k moravskému Brnu, zatímco k českým Pardubicím jen Litomyšlsko. Současně platí, že Poličsko mikroregionálně silně spáduje ke Svitavám a jeho ponechání mimo svitavský okres nemá mnoho rozumných řešení. Proto lze hledat řešení této situace v ponechání okresu Svitavy i s českou Poličkou, ovšem bez Litomyšle, jehož správní obvod by byl přiřazen k okresu Ústí nad Orlicí nebo k nově vytvořenému okresu Vysoké Mýto. Toto řešení lze podpořit ještě konstatováním, že mikroregion Poličky zasahuje v oblasti Jimramova do historického moravského území a podle toho by mohl být upraven i správní obvod Poličky jako obce III. typu, stejně jako celá hranice svitavského okresu.

Mapa možných úprav správních hranic; zdroj: redakce

Po tomto návrhu na úpravu okresů na pomezí Moravy a Čech je možno vrátit se k návrhu prostorové organizace státní správy.

Odpoutání státní správy od orgánů územní samosprávy přirozeně znamená obnovu okresních úřadů a vytvoření jeho územních pracovišť v obcích III. a II. typu. Současně to znamená redukci počtu stavebních a zejména matričních úřadů, které se zatím nacházejí i v některých menších obcích I. typu.

Zrušení malých stavebních a matričních úřadů v menších obcích a personální zvětšení ponechaných stavebních a matričních úřadů přinese výhody z koncentrace. Tedy možnost odborné specializace, zastupitelnost úředníků a zvýšení efektivity jejich práce.

V obnoveném okresním úřadě v čele s okresním hejtmanem by byla soustředěna štábní pracoviště (ekonomické, personální, organizační) pro celý okres. V organizačních útvarech okresního úřadu by byly zajišťovány všechny úkoly státu, včetně fiskální státní správy (ÚZSVM), dále krizové řízení, případně i některé agendy státní správy, které jsou v současnosti v okresech organizovány samostatně jako specializované agendy.

V sídlech obcí II. a III. typu by byla územní pracoviště okresního úřadu. Ta by převzala agendy státní správy, které nyní vykonávají zdejší obecní či městské úřady jako přenesenou působnost. Jak by se měly takové správní obvody nazývat? Pro správní obvod obce III. typu navrhuji označení okrsek a pro správní obvod obce II. typu navrhuji označení újezd. V jejich čele by stál vedoucí v hierarchické posloupnosti okresní hejtman – vedoucí okrskového pracoviště – vedoucí újezdního pracoviště. V rámci správního obvodu okresu by se tak nacházelo více okrsků, včetně okrsku „metropolitního“.

Specifická je situace ve statutárním městě Brně. Buď by zde byl zřízen jeden okresní úřad pro velký okres, zahrnující jak město Brno, tak i jeho okolí, tedy dnešní okres Brno-venkov. Nebo by město Brno tvořilo samostatný okres a okres Brno-venkov by byl samostatným správním celkem, ovšem se sídlem v Brně. Samotné město Brno by mělo být pro výkon státní správy rozděleno na výrazně menší počet správních obvodů, nežli je dnešních samosprávných částí.

Specifická je též situace u škol a školských zařízení, jejichž ředitelé v zákonem předvídaných situacích rovněž vstupují do pozice orgánu státní správy a jsou tak jejími teritoriálně nejníže postavenými orgány. S ohledem na obnovu okresních úřadů se nabízí možnost vrátit okresním úřadům funkci odvolacího správního orgánu k přezkumu rozhodnutí ředitelů škol a školských zařízení, což dosud vykonávají krajské úřady.

Pokud jde obecně o výkon státní správy ve druhém, odvolacím stupni, tomu může sloužit současná struktura krajů a krajských úřadů.

Strukturování územní samosprávy na lokální či obecní úrovni by nemělo být výsledkem organizační iniciativy státu, ale spíše politické iniciativy občanských společenství. Místní či lokální územní samospráva může být uplatněna v každém i nejmenším sídle, zatímco území velkých měst je možno dle potřeby strukturovat na menší samosprávné městské části. Je pak jen a jen věcí ekonomické úvahy, kdy je menší sídla vhodné spojovat do větších politických obcí a na druhé straně, do jaké podrobnosti je ještě přínosné pro účely územní samosprávy členit velká města.

Územní samosprávu lze uplatnit i v mikroregionálním, tedy nadobecním rámci, nižším než samospráva regionální či zemská. Jejím smyslem by bylo společné řešení potřeb, které na jedné straně přesahují ekonomické možnosti jednotlivé obce a z pohledu vyšší územní samosprávy jsou přitom méně významné. Zejména by šlo o společné zabezpečení sociálních nebo kulturních veřejných služeb či řešení společných infrastrukturních problémů. Orgány těchto samospráv, které by se tak zabývaly jen fiskální, nikoli vrchnostenskou samosprávou, mohou být nevolené. Například delegované obcemi daného správního obvodu. Vyjít lze také ze zkušenosti dobrovolných svazků obcí.

Územním podkladem takové mikroregionální samosprávy mohou být správní obvody současných obcí s rozšířenou působností. Jejich správní hranice, stejně tak jako hranice okresů, v nichž jsou uzavřeny, však mnohdy nerespektují vzájemné prostorové vztahy jednotlivých obcí, spádovost menších obcí ke střediskovým obcím nebo k určitému mikroregionálnímu centru. Navíc v rámci současných velkých okresů se mnohdy nalézají dvě nebo více mikroregionálních center nebo alespoň bývalých mikroregionálních center s ambicí správního povýšení na centrum okresu. Nápravu těchto územních pnutí lze zjednat dílčími úpravami průběhu stávajících správních hranic.

Menší počet silnějších regionů

Vyšší územní samosprávu, aby byla způsobilá splnit politický úkol decentralizace státní moci a uspokojit území zájmovou pluralitu mezi velkými a dostatečně integrovanými občanskými společenstvími, je třeba uplatnit ve větších regionálních celcích se silnějším ekonomickým a kulturním potenciálem. Současná konfigurace “malých krajů” tento úkol jednoznačně nedokáže plnit ani po dvaceti letech od svého zavedení. Nápadně navíc připomínají gottwaldovské kraje z roku 1949, od kterých po deseti letech ustoupila samotná komunistická garnitura.

Uvažovat lze přitom nejen například o přiblížení se předchozí konfiguraci v podobě “velkých krajů”, které jako správní jednotky přetrvávají v oblasti soudnictví. Úvahy mohou být otevřeny směrem k tradičním zemím Čechám, Moravě a Slezsku, které jsou ostatně jmenovány v prvním řádku Ústavy. Dobrá zkušenost ze sousedního Rakouska a Německa hovoří ve prospěch samostatného postavení hlavního města v rámci této struktury. Čechy by pro jejich velikost bylo možno po vzoru Bavorska dále rozčlenit do vládních obvodů s nižším stupněm samosprávy, patrně jen v podobě samosprávy fiskální, jak je tomu u dnešních krajů.

Diskuze o tomto stupni územní samosprávy je ovšem zatím v České republice minimální a je deformována strašením, že obnovení zemí ohrozí jednotu státu a národa. Je však naděje, že se situace změní, až veřejnost postupně dospěje k poznání, že silné regiony ve skutečnosti ohrožují jen privilegovaný přístup k moci a k veřejným zdrojům, který si chrání pražská politická elita.

Autor: redakce ve spolupráci s Jaroslavem Kupkou, úvodní foto: archiv

Doporučujeme


3 Comments

  1. K územnímu vyrovnání:
    Z map to není zas až tak zřetelné – předpokládal bych, že pramen řeky Moravy se vrátí z Čech zpět na Moravu.

  2. Česko-Moravskou a Moravsko – Slezskou hranici vést spíše po rozvodnici než po historické hranici. Je jistě méně osídlená. Červené okresy z “pseudovysočiny” spíš do “pseudostředních” Čech. Spojuje je Posázaví.

Napište komentář

Vaše e-mailová adresa nebude zveřejněna.


*